Ato Infracional, medidas sócio-educativas e o papel do sistema de justiça na disciplina escolar

Olympio de Sá Sotto Maior Neto
Procurador de Justiça no Estado do Paraná

"Não se pode ter o coração vazio dentro do magistério"
Chloris Casagrande Justen

No quadro real de marginalidade em que se encontra a grande maioria da população brasileira (integrante do país campeão mundial das desigualdades sociais), padecem especialmente as crianças e adolescentes, vítimas frágeis e vulneradas pela omissão da família, da sociedade e, principalmente, do Estado, no que tange ao asseguramento dos direitos elementares da pessoa humana.

Exatamente por isso é que, no atual momento histórico, forças progressistas da sociedade empenham-se na efetivação das normas do Estatuto da Criança e do Adolescente, desenvolvendo a mais significativa mobilização social de todos os tempos com o objetivo da garantia dos direitos fundamentais à infância e juventude.

Mencionado diploma legal, cumprindo comando da Constituição Federal, materializou proposta de dar atenção diferenciada à população infanto-juvenil, rompendo com o mito de que a igualdade resta assegurada ao tempo em que todos recebem tratamento idêntico perante a lei. Com indiscutível acerto, concluiu o legislador do Estatuto da Criança e do Adolescente que, quando a realidade social está a indicar desigualdade (e hoje calcula-se a existência de cerca de 40 milhões de crianças e adolescentes carentes ou abandonados), o tratar todos de forma igual, antes de garantia da isonomia, comparece como maneira de cristalização das desigualdades, dando-se, muitas vezes, contornos de legalidade a situações de exploração e opressão. Dessa sorte, como fórmula para estabelecer a isonomia material, entendeu-se indispensável que as crianças e adolescentes perseguidos, vitimizados, marginalizados na realidade social (vale dizer, à margem dos benefícios produzidos pela sociedade) viessem a receber, pela lei, um tratamento desigual, necessariamente privilegiado. Sob esse enfoque é que encontramos como suporte teórico do Estatuto da Criança e do Adolescente a doutrina da proteção integral, cuja tese fundamental assevera incumbir à lei assegurar às crianças e adolescentes a satisfação de suas necessidades básicas. Assim, pela nova legislação, as crianças e adolescentes não podem mais ser tratados como meros objetos de intervenção do Estado, devendo-se agora reconhecê-los sujeitos dos direitos elementares da pessoa humana, de maneira a propiciar o surgimento de verdadeira ponte de ouro entre a marginalidade e a cidadania plena (para se compreender a importância da ruptura havida, basta levar em conta que a lei anterior o Código de Menores em apenas um artigo expressava direito da população infanto-juvenil e correlato dever do Estado: o de receber assistência religiosa quando se encontrava internado em unidade oficial, o qual, por óbvio, exsurgia insuficiente para modificar a situação de marginalidade experimentada por milhões de crianças e adolescentes).

Alertado pela realidade social e alentado pelo propósito de justiça (com a ocorrência de absoluta sintonia na perspectiva de que o enfrentamento ao subdesenvolvimento e à subcidadania dá-se mediante a efetivação dos direitos do homem), o legislador do Estatuto da Criança e do Adolescente estabeleceu um conjunto de normas tendentes a colocar a infância e juventude a salvo de toda e qualquer forma de negligência, discriminação, violência, crueldade, exploração e opressão, cumprindo mandamento constitucional no sentido de ser dever da família, da sociedade e do Estado assegurar às crianças e adolescentes, com absoluta prioridade o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária (art. 227, da CF).

Daí a máxima advinda da expressão o direito de ter direitos, informadora de um título específico pertinente ao direitos fundamentais da população infanto-juvenil (objetivando pormenorizar o que se encontra genericamente indicado no texto constitucional), além de capítulo próprio para tratar da proteção judicial dos interesses individuais, coletivos e difusos relacionados à infância e juventude (com a idéia central de que, em não havendo cumprimento espontâneo das regras que arrola, comparece à disposição do interessado um conjunto de medidas judiciais especificamente destinadas à satisfação, via prestação da tutela jurisdicional, do direito violado; com a intervenção do Ministério Público na propositura das ações necessárias, como forma de garantir o acesso à Justiça) e, ainda, criou-se uma série de infrações administrativas e figuras típicas penais destinadas à punição de todos que apresentarem comportamento em confronto com aquele querido e determinado pela lei.

Insista-se no sentido de que a proposta da lei é o da universalização dos direitos fundamentais, alcançando assim todas as crianças e adolescentes (certa feita, participando de seminário organizado pelo Movimento de Defesa dos Favelados do Estado do Paraná para conhecimento e discussão do ECA, no final dos debates, uma senhora já de certa idade - destas que caminham pelas ruas de Curitiba empurrando carrinhos de papel e de desilusão, na demonstração inequívoca que o "primeiro mundo" ainda não é para todos os curitibanos - aproximou-se de mim e disse: "Doutor, agora eu acho que entendi este tal de Estatuto da Criança e do Adolescente, ele diz que é para gente querer para os filhos dos outros o mesmo bem que a gente quer para os nossos filhos". Ou seja, numa perspectiva de justiça e solidariedade, a lei quer que todas as crianças e adolescentes possam exercitar os direitos que parte da população infanto-juvenil já exercita).

Assim, por esse aspecto, impossível criticar-se o Estatuto da Criança e do Adolescente, já que ninguém pode ter o descaramento e a insensibilidade social de querer negar às crianças e adolescentes brasileiros (máxime quando se trata daquela população oriunda das famílias empobrecidas e despossuídas) a possibilidade de exercício dos direitos elementares da cidadania. O empenho de todos nesse momento, portanto, deve se dar na linha de que as previsões do Estatuto da Criança e do Adolescente deixem de ser tratadas enquanto meras declarações retóricas ou singelas exortações morais (e, por isso mesmo, postergadas na sua efetivação ou relegadas ao abandono), para se constituírem em instrumentos de materialização das promessas de cidadania contidas no ordenamento jurídico (a lei, por si só, não tem o condão de alterar a realidade social, sendo que o exercício dos direitos nela estabelecidos é que vai produzir as transformações desejadas, especialmente no que tange ao anseio da instalação de uma sociedade progressivamente melhor e mais justa).

Correlatamente aos direitos inscritos, vale anotar que alcançam as crianças e adolescentes todas as obrigações contempladas no ordenamento jurídico, estando eles sujeitos a responder perante as mais variadas instâncias, principalmente a Justiça da Infância e Juventude e o Conselho Tutelar, pelos atos anti-sociais que praticam, notadamente quando atingem a categoria de atos infracionais (ou seja, a conduta descrita na lei penal como crime ou contravenção).

Dessa forma, ao contrário do que se difunde equivocadamente (diga-se, por ignorância ou má-fé), o Estatuto da Criança e do Adolescente não significa a "porteira aberta para a impunidade" e nem contempla qualquer regra que se traduza em "garantir que as crianças e adolescentes possam praticar os atos ilícitos que quiserem, sem nada lhes acontecer" ou que importe em "rompimento das relações de autoridade" no âmbito da família ou da escola. A clara definição da lei é no sentido de que nenhum adolescente a que se atribua a prática de conduta estabelecida como crime ou contravenção pode deixar de ser julgado pela Justiça da Infância e Juventude (ou, em se tratando de criança, pelo Conselho Tutelar e sujeito às chamadas medidas protetivas, arroladas no art. 101, do ECA). Caso comprovada a conduta ilegal, será o adolescente responsabilizado pelos seus atos e, como resposta social, receberá a imposição das chamadas medidas sócio-educativas (art. 112, do ECA), que vão desde a advertência, passando pela obrigação de reparar o dano, a prestação de serviços à comunidade, a liberdade assistida, a inserção em regime de semiliberdade, até a internação, para os casos mais graves e que significa privação de liberdade do infrator.

Então, quando se trata de adolescente autor de ato infracional, a proposta é de que, no contexto da proteção integral, receba ele medidas sócio-educativas (portanto, não punitivas), tendentes a interferir no seu processo de desenvolvimento objetivando melhor compreensão da realidade e efetiva integração social (o educar para a vida social visa, na essência, o alcance de realização pessoal e de participação comunitária, componentes próprios da cidadania).

Deste elenco de medidas acima arrolado, a que se mostra com as melhores condições de êxito é a da liberdade assistida, porquanto se desenvolve direcionada a interferir na realidade familiar e social do adolescente, tencionando resgatar, mediante apoio técnico, as suas potencialidades. O acompanhamento, auxílio e orientação, a promoção social do adolescente e de sua família, bem como a inserção no sistema educacional e no mercado de trabalho, certamente importarão o estabelecimento de projeto de vida capaz de produzir ruptura com a prática de delitos, reforçados que restarão os vínculos do adolescente, seu grupo de convivência e a comunidade.

E, no outro extremo desse mesmo olhar, vislumbra-se que a internação é a medida sócio-educativa com as piores condições para produzir resultados positivos. Com efeito, a partir da segregação e da inexistência de projeto de vida, os adolescentes internados acabam ainda mais distanciados da possibilidade de um desenvolvimento sadio. Privados de liberdade, convivendo em ambientes, de regra, promíscuos e aprendendo as normas próprias dos grupos marginais (especialmente no que tange a responder com violência aos conflitos do cotidiano), a probabilidade (quase absoluta) é de que os adolescentes acabem absorvendo a chamada "identidade do infrator", passando a se reconhecer, sim, como de "má índole, natureza perversa, alta periculosidade", enfim, como pessoas cuja história de vida, passada e futura, resta indestrutivelmente ligada à delinqüência (os "irrecuperáveis", como dizem deles). Desta forma, quando do desinternamento, certamente estaremos diante de cidadãos com categoria piorada, ainda mais predispostos a condutas violentas e anti-sociais. Por isso que, embora seja necessário em determinadas situações operar a privação da liberdade do adolescente como forma de interromper o seu ciclo delinqüencial, a internação deve surgir como último recurso e pelo tempo que corresponda ao propósito da formulação de novo projeto de vida, afastando-o da criminalidade. Daí a obrigatória incidência dos princípios constitucionais que dizem respeito à excepcionalidade da medida, sua brevidade e, a todo tempo, o respeito à condição peculiar de pessoa em desenvolvimento. Conquanto de maneira mitigada, idênticas observações críticas cabem à medida de inserção em regime de semiliberdade.

Já as medidas de advertência, obrigação de reparar o dano e prestação de serviços à comunidade indicam nítida prevalência do caráter educativo ao punitivo. É que as técnicas educativas voltadas à autocrítica e à reparação do dano se mostram muito mais eficazes, vez que produzem no sujeito infrator a possibilidade de reafirmação dos valores ético-sociais, tratando-se-o como alguém que pode se transformar, que é capaz de aprender moralmente e de se modificar (as técnicas de conteúdo punitivo, segundo as teorias da aprendizagem, eliminam o comportamento somente no instante em que a punição ocorre, reaparecendo porém - e com toda força - tão logo os controles aversivos sejam retirados).

As medidas protetivas, também aplicáveis aos autores de atos infracionais (de maneira isolada ou cumulativamente cf. art. 112, inc. VII, do ECA), apresentam caráter exclusivamente pedagógico, destinadas que são ao fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários (cf. art. 101, do ECA).

Por outro lado, a opção do Estatuto da Criança e do Adolescente no sentido de vir a se constituir em instrumento para garantir às crianças e adolescentes a possibilidade do exercício dos direitos elementares da pessoa humana (obrigando o Estado a cumprir seu papel institucional e indelegável de atuar concretamente no campo da promoção social, efetivando políticas sociais básicas, políticas sociais assistenciais em caráter supletivo e programas de proteção especial destinados a crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e/ou social) certamente trará efeitos positivos, via justiça social, no pertinente à diminuição da chamada "delinqüência infanto-juvenil" (como bem salientou Roberto Lyra, "a verdadeira prevenção da criminalidade é a justa e efetiva distribuição do trabalho, da educação, da cultura, da saúde, é a participação de todos nos benefícios produzidos pela sociedade, é a justiça social" - in Expressão mais simples do Direito Penal, Rio de Janeiro: José Konfino Editor, 1953, pág. 11).

De se anotar também que a resposta à prática de ilicitudes por parte de crianças e adolescentes deve sempre estar informada por um princípio básico: o de respeito à condição peculiar de pessoa em desenvolvimento, cuja conduta revela imaturidade bio-psicológica. Nesse rumo e em se tratando de adolescentes autores de ato infracional ou anti-social, as medidas judiciais ou administrativas carecem atender a um conteúdo educativo, capaz de auxiliar o jovem a superar os conflitos próprios da chamada crise da adolescência, singularmente marcada pelo insurgimento contra os padrões sociais estabelecidos e, em assim sendo, determinante das transgressões aos comandos legais.

As denominadas infrações em razão de sua condição (cuja incidência será tanto maior se, além das dificuldades de ordem psicológica, comparecerem também as provenientes da falta ou carência de recursos materiais, isto é, da miséria ou da pobreza) reclamam a intervenção no sentido da orientação, assistência e reabilitação, buscando-se alcançar o inerente potencial dirigido à sociabilidade e cidadania.

Dentre os direitos fundamentais consagrados à infância e juventude, avulta em importância o pertinente à educação, observado também que o sistema educacional se constitui juntamente com a família extraordinária agência de socialização do ser humano (isto sem contar com a possibilidade de significativa interferência, enquanto aparelho ideológico do Estado, na formação do pensamento acerca da própria sociedade e do papel que cada um pode nela desempenhar).

A educação, devidamente entendida como direito de todos e dever do Estado, destina-se, conforme prevê a regra constitucional, ao pleno desenvolvimento da pessoa, sua qualificação para o trabalho e, principalmente, ao preparo para o exercício da cidadania (art. 205, da CF).

O direito de acesso, permanência e sucesso no sistema educacional comparece como antídoto à marginalização social que encaminha crianças e adolescentes à mendicância, ao trabalho precoce, à prostituição e à delinqüência. Não é por acaso que, na verificação dos adolescentes sujeitos às medidas sócio-educativas (especialmente a de internação), alcança-se índices elevadíssimos no referente ao afastamento (algumas vezes voluntário e outras por exclusão imposta indevidamente pela própria escola) do direito à educação.

A luta por novos e melhores dias para a infância e juventude brasileiras só pode estar embandeirada e ter como ponto de partida a efetivação do direito à educação. Daí o legislador do Estatuto da Criança e do Adolescente, ao mesmo tempo em que arrola os seus princípios informadores (art. 53) e as formas de sua materialização (art. 54, incluindo o dever do Estado de assegurar "ensino fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade própria" e "progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino médio", observando-se que a nova redação do art. 208, I e II, da CF, ditada pela Emenda nº 14, de 12/09/96, prevê "ensino fundamental obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria e progressiva universalização do ensino médio gratuito"), assevera que "o acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo", assim como que "o não oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, assim como a sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente" (art. 54, §§ 1º e 2º).

Na perspectiva da formação de verdadeiros cidadãos, o processo educativo deve atender a propósitos de valorização do ser humano, de seu enriquecimento no campo das relações interpessoais, de respeito ao semelhante e, identicamente, de desenvolvimento do senso crítico, da responsabilidade social, do sentimento participativo, da expressão franca e livre do pensamento, enfim, constituindo-se a escola em espaço democrático propício ao desenvolvimento harmônico do educando.

Do processo pedagógico por certo faz parte o estabelecimento de regras relacionadas ao campo disciplinar, com o aprendizado pelo educando dos próprios limites na convivência escolar e social, assim como o respeito à autoridade (no dizer de PAULO FREIRE, tão necessária quanto a liberdade). Como observa CHLORIS CASAGRANDE JUSTEN, "saber respeitar a autoridade, conhecendo sua importância e atendendo seus limites é um dos objetivos a serem alcançados no processo educacional para a cidadania. Por essa razão, o aluno deve aprender os seus limites e os que envolvem a autoridade, em convivência social equilibrada. O tratamento pedagógico às atitudes incorretas do aluno deve se iniciar no exato momento da primeira ação inadequada ao relacionamento respeitoso, com ações apropriadas à verdadeira compreensão do papel do aluno e do professor, a fim de evitar situações de agressões, autoritarismo ou anarquia" (in O Estatuto da Criança e do Adolescente e a Instituição Escolar, Curitiba: publicação da Secretaria de Estado da Educação do Paraná, 1993, pág. 24).

É equivocado pretender que o ECA, em qualquer de suas regras, esteja a atentar contra o princípio da autoridade no sistema educacional.

A previsão legal (que se contrapõe, isto sim, ao autoritarismo), está a enunciar que o educando deve ser tratado com dignidade e respeito, vedando-se então e estabelecendo como figura criminosa submeter criança ou adolescente sob sua autoridade a vexame ou a constrangimento (art. 232, do ECA).

As regras de disciplina, a serem estabelecidas de maneira clara no Regimento Escolar e aplicadas pelo Conselho Escolar (após, por óbvio, assegurada a ampla defesa), devem contemplar sanções pedagogicamente corretas, que jamais importem na exclusão do aluno do sistema educacional (e, não raras vezes, a escola expulsa do seu seio exatamente aquele que dela mais necessitava para o adequado desenvolvimento) ou em conseqüências destituídas de caráter educativo (como aquelas que revestem de imobilismo não construtivo ou na suspensão pura e simples que viola o direito à educação, quando não acaba correspondendo a um aparente "prêmio" pelo ato de indisciplina).

De se considerar que o desinteresse pelas atividades escolares, assim como as dificuldades na aprendizagem e conseqüente insucesso do aluno podem gerar a indisciplina. Ao tempo em que se constitui um poder/dever para o sistema educacional tratar da eliminação dos atos de indisciplina (e combater qualquer tipo de violência), sem dúvida que é preciso aprofundar o conhecimento acerca de suas causas, buscando-se também identificar a origem dos problemas daqueles que recebem o rótulo de indisciplinados (cabendo sempre considerar, como anotam MARIA JOSÉ MILHAREZI ABUD e SONIA APARECIDA ROMEU, que "a disciplina vem associada a outros aspectos do comportamento e o seu desenvolvimento na conduta de cada um representa uma conquista progressiva, lenta, que se dá à medida que o indivíduo se desenvolve como um todo, isto é, à medida que amadurece física e mentalmente, aprimora a sua inteligência, ganha em equilíbrio emocional, autonomia individual, capacidade de se relacionar com seus semelhantes" in Disciplina na escola: autoridade versus autoritarismo / Arlete D’Antola, org. São Paulo: EPU, 1989, pág. 81).

Por certo, não se deve traduzir como rebeldia ou indisciplina as críticas ao processo pedagógico ou às propostas educacionais, nem tampouco as contestações aos critérios avaliativos, já que tais manifestações, além do indisputável conteúdo positivo e democrático, correspondem a direito do educando (art. 53, inc. III e par. único, do ECA).

A participação dos pais (por dever legal) e da própria comunidade (enquanto proposta democrática) no momento de se responder aos atos de indisciplina constituem auxílio que não deve ser descartado, notadamente pela ambiência de co-responsabilidade que se instaura e integração direcionada à verdadeira prática da cidadania. Com efeito, o envolvimento dos alunos, de suas famílias e da comunidade nas questões educacionais se constitui fórmula de participação ditada pela Constituição Federal (os arts. 205 e 227, caput, estabelecem claramente a necessidade da integração entre família, comunidade, sociedade e Estado no processo de educação de crianças e adolescentes, bem como na sua proteção contra toda forma de violência, crueldade ou opressão), sendo que disposições semelhantes são encontradas no Estatuto da Criança e do Adolescente (cf. arts. 4º, caput; 5º; 17; 18; 53, caput e par. único e 70), bem como na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (cf. arts. 2º; 12, inc. VI; 13, inc. VI; 14, caput e inc. II e 29).

Os temas relacionados ao sistema educacional, inclusive aquelas pertinentes a atos de indisciplina (ou infracionais), devem contar com a intervenção positiva dos órgãos que constituem a proposta de uma nova política de atendimento à infância e juventude, conforme estabelecido pelo Estatuto da Criança e do Adolescente.

Assim, apresentando como componentes mais significativos a descentralização político-administrativa, a municipalização do atendimento e a participação obrigatória da sociedade civil, temos que tais diretrizes contemplam a criação dos Conselhos dos Direitos das Crianças e Adolescentes, bem como dos Conselhos Tutelares; pretendendo-se, nessa nova linha, seja o município o espaço adequado para a reflexão acerca dos problemas existentes na área e também para a equação dos mesmos, apresentando e efetivando programas e ações capazes de superar as dificuldades detectadas.

Os Conselhos dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes, previstos no art. 88, inc. II, do Estatuto da Criança e do Adolescente, são órgãos com caráter deliberativo (portanto, definidores da política pública de atendimento à infância e juventude nas esferas municipais, estaduais e nacional), incumbidos de proceder o controle das ações governamentais em todos os níveis e que não podem prescindir da participação popular (diga-se paritária, ou seja, apresentando igual número entre os representantes dos órgãos governamentais e os indicados pelas entidades que atuam na defesa ou no atendimento dos direitos das crianças e dos adolescentes). Na conjugação das disposições dos arts. 1º, par. único, 204 e 227, § 7º, todos da Constituição Federal, regulamentadas posteriormente pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, conclui-se ter havido determinação no sentido de se inaugurar nova fase na política de atendimento à infância e juventude, cuja marca esteja delineada no surgimento de espaços para a democracia participativa, garantindo-se à sociedade civil voz e vez na formulação das políticas sociais públicas relacionadas a crianças e adolescentes. O comando é para que se implante um regime de co-gestão nesse campo de atuação governamental, o que representa extraordinário progresso ao tempo em que, até então, a forma de "participação" da sociedade na área se restringia a atividades de cunho eminentemente assistencialista (as campanhas beneficentes para arrecadar alimentação, agasalhos, etc.) ou consistia em mão-de-obra graciosa para efetivação de programas e ações previamente decididos pelo poder público (adesão aos mutirões para construção de creches, praças, etc.), enquanto que os conselhos comunitários apresentavam caráter meramente consultivo (e, assim sendo, apenas davam "palpites" nas atividades governamentais). A democracia participativa (pela primeira vez enunciada em nossa Constituição Federal na formulação de que "todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição" cf. art. 1º, par. único) pressupõe o Executivo compartilhando parcela do seu poder, propiciando integração do povo no processo decisório estatal e garantindo concretamente importante predicado da cidadania, além de marcá-lo com o signo da legitimidade (equivocada e infelizmente, a maioria dos governantes entende que a representatividade do voto, não raras vezes obtida através do abuso do poder econômico no campo eleitoral, seria suficiente para dar surgimento à legitimidade do poder e, assim, tratam com descaso as possibilidades do seu exercício efetivamente democrático). Disto tudo resulta a definição da natureza jurídica dos Conselhos de Direito, apresentada por WILSON DONIZETI LIBERATI e PÚBLIO CAIO BESSA CYRINO, como "a) órgão especial devido à sua estrutura e funcionamento específico; b) órgão autônomo e independente não está subordinado hierarquicamente ao Governo; c) administração descentralizada com capacidade para decidir as questões que lhe são afetas, com a peculiaridade de que suas deliberações se tornam vontade estatal e não vontade do órgão, sujeitando o próprio Estado ao seu cumprimento" (in Conselhos e Fundos no Estatuto da Criança e do Adolescente, São Paulo: Malheiros, 1993, pág. 77). Então, no contexto da política pública de educação e especificamente no que tange ao tema da disciplina no sistema educacional exsurge inconteste a possibilidade de atuação dos Conselhos dos Direitos (sintonizados, por certo, com os Conselhos de Educação) traçando regras gerais relativas, dentre outras, ao conteúdo dos Regimentos Escolares nesse campo educacional (vale dizer, na definição dos atos de indisciplina enquanto infrações às normas e deveres previamente estabelecidos, bem como das respectivas penalidades e sua forma de imposição), ao funcionamento e atribuições dos Conselhos Escolares ou equivalentes nesse aspecto disciplinar, à necessária intervenção dos supervisores de ensino ou orientadores educacionais nos casos de indisciplina.

De igual importância para o tema comparecem os Conselhos Tutelares, órgãos permanentes e autônomos, encarregados pela sociedade de zelar no pertinente ao efetivo cumprimento dos direitos das crianças e adolescentes. São eles fiscalizadores de todo o sistema de atendimento à infância e juventude, bem como enquanto proposta de desjurisdicionalização de determinadas matérias fruto desse anseio de abrir espaços para a sociedade civil na co-gestão dos interesses relacionados à população infanto-juvenil, demonstrado especialmente pelo fato de que os conselheiros são pessoas da comunidade e por ela escolhidas (através de sufrágio universal, com voto direto e facultativo) para o exercício de tão relevante função. Aos Conselhos Tutelares restam estabelecidas importantes atividades de caráter genérico (tais como subsidiar os Conselhos de Direito para a formulação de uma política de atendimento à infância e juventude que se mostre integralmente vinculada à realidade de cada município ou "assessorar o Poder Executivo local na elaboração de propostas orçamentárias para planos e programas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente" cf. art. 136, inc. IX, do ECA) e, identicamente, o atendimento de casos concretos de crianças e adolescentes que se encontrem em situação de risco pessoal, familiar ou social, em razão de os seus direitos terem sido "ameaçados ou violados: I por ação ou omissão da sociedade ou do Estado; II por falta, omissão ou abuso dos pais ou responsáveis; III em razão de sua conduta" (cf. art. 136, inc. I, do ECA). Na área específica do direito à educação, prevê o Estatuto da Criança e do Adolescente, expressamente, a obrigatoriedade por parte dos dirigentes de estabelecimentos de ensino fundamental da comunicação ao Conselho Tutelar dos casos de: "I maus-tratos envolvendo seus alunos; II reiteração de faltas injustificadas e de evasão escolar, esgotados os recursos escolares; III elevados índices de repetência" (cf. art. 56). Guardadas as devidas proporções, a lei confere ao Conselheiro Tutelar poderes assimilados aqueles estabelecidos para os Juízes da Infância e Juventude, incluindo a aplicação das chamadas medidas de proteção (previstas no art. 101, I a VII, do ECA); a expedição de notificações (com obrigatoriedade de comparecimento); a requisição dos serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança (que significa determinar o atendimento pelo poder público, nos termos do art. 136, III, a, do ECA). De lembrar também que o legislador do Estatuto da Criança e do Adolescente buscando garantir aos Conselhos Tutelares o alcance de suas relevantes atribuições estabeleceu ser crime impedir ou embaraçar a atuação de Conselheiro Tutelar no exercício de suas funções (cf. art. 236) e infração administrativa o comportamento de descumprir determinação do Conselho Tutelar (cf. art. 249). Não resta dúvida, portanto, do papel extremamente importante a ser desempenhado pelo Conselho Tutelar nas situações em que o sistema educacional não consegue responder, adequada e suficientemente, às hipóteses concretas de indisciplina, máxime diante da possibilidade da aplicação das medidas de proteção como a "orientação, apoio e acompanhamento temporários", bem assim a "matrícula e freqüência obrigatória em estabelecimento oficial de ensino fundamental", também a "requisição de tratamento médico, psicológico ou psiquiátrico, em regime hospitalar ou ambulatorial", ainda a "inclusão em programa oficial ou comunitário de auxílio, orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos", além da "inclusão em programa comunitário ou oficial de auxílio à família, à criança e ao adolescente" (cf. art. 101, combinado com o art. 136, inc. I, ambos do ECA). De igual sorte, possibilita a lei que o Conselho Tutelar aplique medidas em relação aos pais ou responsável, dentre elas a "advertência", a "obrigação de matricular o filho ou pupilo e acompanhar sua freqüência e aproveitamento escolar", a "obrigação de encaminhar a criança ou adolescente a tratamento especializado", o "encaminhamento a tratamento psicológico ou psiquiátrico", a "inclusão em programa oficial ou comunitário de auxílio, orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos", além do "encaminhamento a programa oficial ou comunitário de proteção à família" (cf. art. 129, combinado com o art. 136, inc. II, ambos do ECA). Finalmente, necessário consignar ser atribuição do Conselho Tutelar a intervenção quando se trata de ato infracional praticado por criança (fora ou dentro do sistema educacional), com a possibilidade de aplicação das já referidas medidas de proteção (cf. art. 105, combinado com o art. 136, inc. I, ambos do ECA). Em suma: esgotados os recursos escolares, devem ser encaminhados ao Conselhos Tutelar as crianças e adolescentes que, em razão de sua conduta, encontrem-se em situação de risco pessoal ou social, inclusive no que tange às suas atividades junto ao sistema educacional (idêntico encaminhamento deve ocorrer quando os pais ou responsável pelo educando estão a carecer de aconselhamento ou atendimento). Também devem ser encaminhadas ao Conselho Tutelar as crianças que, dentro da escola, praticarem atos infracionais.

Como interveniente obrigatório nas questões que afetam o regular funcionamento do sistema educacional por certo contempladas na ampla perspectiva do direito à educação encontra-se a Justiça da Infância e Juventude, que agora, em razão do Estatuto da Criança e do Adolescente, assume função (diga-se, elevada em dignidade) de ser espaço destinado à efetivação dos direitos da população infanto-juvenil. A nova postura da Justiça frente aos temas relativos a crianças e adolescentes encontra base no fato de que o legislador do Estatuto da Criança e do Adolescente fez por inscrever capítulo próprio para tratar da proteção judicial dos interesses individuais, coletivos e difusos relacionados à infância e juventude. A idéia central é a de que as regras enunciadas no Estatuto da Criança e do Adolescente se constituem em comandos obrigatórios à família, à sociedade e ao Estado, aguardando-se, especialmente por parte do poder público, o cumprimento das normas estabelecidas. Todavia e exemplificando se o administrador, espontaneamente, não tornar concreto o que lhe foi determinado pela lei, comparece disponível ao interessado um conjunto de medidas judiciais especificamente destinadas à satisfação, via prestação da tutela jurisdicional, dos direitos violados (dentre as medidas judiciais arroladas vale anotar, pela importância, a ação civil pública, destinada à proteção dos interesses individuais, coletivos e difusos próprios da infância e da adolescência, e que corresponde à extensão para esta seara das previsões contidas na Lei nº 7.347/85. Também é digna de registro a utilização da ação mandamental contra atos ilegais ou abusivos emanados de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do poder público que lesem direito líquido e certo estabelecido no Estatuto da Criança e do Adolescente. Não é de se afastar, por outro lado, a importância do mandado de injunção quando a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício de direito constitucional pertinente à infância e juventude, assim como da ação direta de inconstitucionalidade ou das representações interventivas, quando fundamentadas na necessidade da salvaguarda de interesses de crianças e adolescentes). Essa nova postura na linha do asseguramento pela Justiça da Infância e da Juventude dos direitos fundamentais das crianças e adolescentes implica afastar o falso e perverso raciocínio, absorvido e fomentado pelo revogado Código de Menores (e, de conseqüência, pela Justiça de Menores), de que os carimbados com o rótulo da situação irregular vivem na marginalidade social porque foram ou são incapazes de uma plena integração, vale dizer, eles próprios são responsáveis pela condição marginal em que se encontram. Portanto, através de tal manipulação ideológica, alcançava-se o resultado de excluir a estrutura social do âmbito da questão (imunizando-a, assim, de críticas), bem como de legitimar retoricamente as medidas judiciais impostas (já que, embora se apresentasse com a roupagem de tutelar, instrumento de proteção e assistência, a legislação de menores em nada contribuiu para que se alterasse na essência a situação de indignidade vivida pelas crianças e adolescentes brasileiros, vez que sequer os reconhecia como sujeitos dos mais elementares direitos). Então, a alavanca mitológica impulsionava medidas judiciais que se perfaziam mediante meros processos lógico-dedutivos de subsunção dos fatos às normas, decidindo-se como exemplo por destituições do pátrio poder ou por internações em unidades ditas de "reeducação" sem indagações de outra ordem que não as técnico-jurídicas, já que se cria (ou fingia-se crer) no fato de ter havido opção voluntária pela vida marginal ou delinqüencial, pois o pressuposto (insista-se, falso) era de que a todos os indivíduos são oferecidas iguais oportunidades de progresso social (ou, trasladando-se para o nosso tema específico, teríamos o reconhecimento da igualdade de oportunidades no acesso, permanência e sucesso dentro do sistema educacional).

Em outro aspecto, se o Juiz de Menores era apresentado pela lei então em vigor (o Código de Menores) com contornos de onipotência (já que se lhe permitia, entre outras coisas, decidir levando às últimas conseqüências o princípio da livre convicção cf. art. 5º; legislar sobre a matéria de menores mediante portarias e provimentos cf. art. 8º; decretar a perda ou a suspensão do pátrio poder e a destituição da tutela em situações das mais variadas, inclusive de gravidade discutível cf. art. 45; atuar como censor dos espetáculos teatrais, cinematográficos, circenses, radiofônicos e de televisão cf. art. 52; criar rito procedimental à revelia de qualquer texto legal cf. art. 87), no atendimento aos casos concretos acabava tomado pela angústia da impotência no tocante a contribuir decisivamente para o estabelecimento de um novo projeto de vida para a sua clientela marginalizada, já que não podia legalmente exigir do Estado o cumprimento do seu dever institucional e indelegável de atuar concretamente na promoção social das crianças e adolescentes (e respectivas famílias). Agora, diante da inscrição e detalhamento dos direitos fundamentais relativos à infância e juventude (estabelecidos na sua maioria como direitos subjetivos e, portanto, dever do Estado), a autoridade judiciária desfruta da especial condição de poder prestar a tutela jurisdicional prolatando decisões que apresentam o condão de transformar positivamente a realidade social. O Juiz de Infância e Juventude tem a possibilidade de quando devidamente provocado (face ao princípio da inércia da jurisdição) decidir sobre as questões sociais mais significativas, seja no plano individual ou nas esferas coletivas ou difusas. Uma sentença do Juiz da Infância e Juventude pode implicar na garantia do exercício de direitos como o da educação (determinando, por exemplo, a construção de creches ou estabelecimentos educacionais), da saúde (determinando, por exemplo, a construção de um posto de saúde ou as vacinações obrigatórias recomendadas pelas autoridades sanitárias), da profissionalização (determinando, por exemplo, a instituição de programas pertinentes à iniciação profissional), e assim por diante. Ou seja, o Juiz da Infância e Juventude pode transformar a Justiça em espaço significativo de luta para a instalação de uma sociedade que trate com mais eqüidade e isonomia as crianças e adolescentes, propiciando a todos a concretização dos direitos elementares da pessoa humana (e de nada adianta a fixação de direitos fundamentais para a infância e juventude se a omissão generalizada possibilitar sejam eles tratados como meras declarações retóricas ou singelas exortações morais, com o valor e peso de avisos, lições ou conselhos e, por isso mesmo, postergados na sua efetivação ou relegados ao abandono). Se antigamente acabou-se difundindo o mito de que "entregar a criança ao Juiz" representava a pronta solução de questões de qualquer conteúdo, hoje tal raciocínio encontra foro de realidade, já que as crianças e adolescentes passam a contar com a atividade jurisdicional para a efetivação dos seus interesses juridicamente tutelados.

Mas além de explicitar os direitos genericamente prometidos na Constituição Federal, de estabelecer um conjunto de medidas judiciais para a garantia de tais direitos e de ameaçar com sanções penais e administrativas os que não cumprirem os seus imperativos proibitivos, o Estatuto da Criança e do Adolescente apresenta mais um importante mecanismo destinado a fazer valer os ditames que assenta. Trata-se o de incumbir uma instituição, integrante da estrutura organizacional do Estado, da defesa dos interesses e direitos pertinentes à infância e juventude. Como se sabe, os Promotores e Procuradores de Justiça passaram a ter o dever funcional de atuarem no sentido de garantir a efetivação das normas estabelecidas em favor das crianças e adolescentes. Num país onde a maioria da população não tem acesso à Justiça (seja por falta de condições econômicas ou pela inexistência da Defensoria Pública na grande maioria das comarcas), andou bem o legislador do ECA quando atribuiu ao Ministério Público tão magnânima missão. Aliás, é de se abrir parênteses para dizer que os elaboradores do Estatuto da Criança e do Adolescente alcançaram compreender corretamente os novos contornos institucionais do Ministério Público, alinhavados especialmente pela Constituição Federal de 1988. Entendeu-se, acertadamente, que quando o legislador constitucional indicou ser o Ministério Público "instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis" (cf. art. 127, caput), bem como ao arrolar como uma das suas funções institucionais a de "zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição (cf. art. 129, inc. II), podendo, para tanto, "promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos" (cf. art. 129, inc. III), deu-lhe foro de instituição de primeira grandeza, convocando-a para verdadeira defesa da sociedade. Se é vazia a discussão acerca de o Ministério Público ter ou não se transformado num 4º Poder, afastado de dúvida está que veio alcançar, via do novo ordenamento constitucional, o poder inerente às instituições independentes e autônomas. A preocupação, agora, consiste em estabelecer a maneira pela qual será atendida a regra, absoluta e inafastável, no sentido de que o poder, que emana do povo, a favor dele deve ser exercido. Assim, fez-se por reconhecer no Estatuto da Criança e do Adolescente que o exercício democrático do poder exige do Ministério Público um atuar permanente em proveito da maioria da população brasileira, exatamente das camadas sociais distantes dos predicados inerentes à cidadania. Foi também absorvida a idéia de que o Ministério Público, rompendo com antiga postura de estrita burocracia legal (mero agente do Poder Executivo a fiscalizar o Poder Judiciário quanto à correta aplicação da leis, inclusive daquelas injustas, destinadas à dominação enquanto forma de dar legalidade a situações de exploração e opressão), deve agora atuar como verdadeiro agente político, interferindo de maneira positiva na realidade social e, mediante exame do conteúdo ideológico das normas jurídicas, dar prevalência para a materialização daquelas que signifiquem proposta de libertação do povo, internalizando na esfera administrativa ou no espaço oficial do judiciário as reivindicações sociais na forma de conflitos coletivos, politizados e valorados pela ótica dos interesses das classes populares. Por tudo isso e porque se acredita no Ministério Público como fiel defensor de um Estado genuinamente democrático é que o legislador do Estatuto da Criança e do Adolescente determinou-lhe o zelo pelos interesses individuais, coletivos e difusos ligados à proteção da infância e da juventude, que não raras vezes implicará cobrar das autoridades públicas uma atuação mais eficiente no fornecimento às crianças e adolescentes de educação, saúde, profissionalização, lazer, etc., vez que sua tarefa obriga buscar prevalência do interesse público primário (ou seja, o interesse relacionado ao bem geral) em contraposição às vezes com o interesse público secundário (ou seja, o modo pelo qual os governantes vêm o interesse público). Em outro aspecto, considerada a infeliz praxe forjada no sentido de que quando surgem leis a favor dos excluídos ainda assim de nada servem, porquanto não são aplicadas, convém ressaltar que o Ministério Público assumindo através de seus agentes a responsabilidade profissional, política e ética da construção de uma ordem social mais justa poderá fazer do Estatuto da Criança e do Adolescente seu instrumento fundamental de luta em favor da sociedade. Não tenho dúvida de que garantir a vida, a liberdade, a educação, a saúde, a profissionalização e outros direitos estabelecidos no Estatuto da Criança e do Adolescente (seja na via administrativa ou judicial) corresponderá à incrementação do processo de democratização da sociedade brasileira, canalizando as aspirações de emancipação dos segmentos populares e contribuindo assim para superar a alienação política e econômica imposta à maioria dos brasileiros. O desejo é de que o Promotor de Justiça da Infância e Juventude dê especial contribuição à esperada conformação de um novo Ministério Público, que deixe definitivamente para trás suas raízes de patrocinador dos interesses dos reis e dos poderosos, reconhecendo-se como legítimo defensor dos interesses da sociedade, com a visão clara de que tal mister implica defender prioritariamente as suas camadas marginalizadas e afastadas das propostas de cidadania contidas na legislação constitucional e infra-constitucional. Nesse contexto, a proteção aos interesses individuais, coletivos ou difusos relacionados à infância e juventude deve ser tratada com absoluta prioridade pelos Promotores e Procuradores de Justiça, já que o comando da Constituição Federal ("É dever ... do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade, à convivência familiar e comunitária ..." cf. art. 227), bem como o do Estatuto da Criança e do Adolescente (cf. art. 4º, par. único, letra c), tornam obrigatório o estabelecimento de uma política institucional nessa área que contemple a preferência manifestada pelo ordenamento jurídico. No campo específico do direito à educação, a mesma competência e dedicação emprestada pelo Promotor de Justiça da Infância e Juventude para a garantia de acesso ao sistema educacional (aí incluída a educação infantil) deve ser estendida para assegurar a permanência e o sucesso nesse espaço de desenvolvimento do ser humano. Além então de acompanhar e, se necessário, intervir nas hipóteses de evasão escolar e elevados índices de repetência, comparece de todo desejável a interferência do Ministério Público enquanto colaborador nos processos de via práticas pedagógicas superação dos casos de indisciplina e violência no sistema educacional, inclusive numa proposta preventiva à prática de atos infracionais. Como regra geral em todas as áreas de intervenção, não deve o Promotor de Justiça da Infância e Juventude ter atuação apenas reflexa, ou seja, intervir somente depois do fato consumado e já constituindo-se em violação ao ordenamento jurídico. Através de permanente contato com o sistema educacional (participando de audiências e debates públicos, proferindo palestras, etc.), o agente do Ministério Público, assim como o Juiz da Infância e Juventude, podem difundir adequadamente o conteúdo dos diplomas legais de maior interesse ao sistema educacional, esclarecendo a correlação de direitos e deveres a que todos estão submetidos (vale dizer, ao mesmo tempo em que enuncia os direitos dos educandos também oferece informação para derrocar o mito de que as crianças e adolescentes estariam isentas de qualquer responsabilidade pelos seus atos anti-sociais). Orientar os dirigentes escolares acerca dos procedimentos destinados à averiguação e eventual imposição de sanções em relação aos atos de indisciplina e buscar estabelecer distinção entre estes e os atos infracionais, também exsurge como contribuição importante a ser levada a cabo pelo Promotor de Justiça, máxime porque, não raras vezes, apresenta-se muito tênue a linha que separa situações passíveis de serem resolvidas no âmbito da instituição escolar (lembrando aqui que a Lei nº 9.394/96, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, prevê o respeito à liberdade e o apreço à tolerância como princípios fundamentais do ensino cf. art. 3º, inc. IV) e aquelas que carecem de encaminhamento à Justiça da Infância e Juventude, com ou sem passagem pela autoridade policial (observando que, de qualquer forma, a convocação de força policial só justifica como último recurso, porquanto sua ação indiscriminada impõe, freqüentemente, indevido constrangimento a atingir exatamente os educandos vítimas da violência que se pretende reprimir). Aliás, deve-se levar em conta que, enquanto titular exclusivo da ação sócio-educativa e com a possibilidade inclusive dela dispor através da remissão como forma de exclusão do processo, o Promotor de Justiça da Infância e Juventude pode ajustar procedimentos para que em infrações de bagatela ou de menor potencial ofensivo não se processe o ingresso do educando no sistema da Justiça da Infância e da Juventude de forma desnecessariamente estigmatizante (v. o art. 40, 3, b, da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança e a regra 11, das Regras Mínimas das Nações Unidas para a Administração da Justiça da Infância e Juventude). Em outro aspecto e se necessária, a aplicação de medida sócio-educativa deve objetivar sim a imposição de limites ao educando e seu aperfeiçoamento enquanto pessoa em peculiar fase de desenvolvimento (e a repercussão da intervenção da Justiça da Infância e da Juventude será favorável nesse aspecto) sem, entretanto, produzir sua exclusão (expulsão ou evasão) da escola (daí a preferência das espécies como a da prestação de serviço à comunidade, da reparação de dano ou da inserção no programa de liberdade assistida), campo para educação libertadora e formação do futuro cidadão (inclusive propiciando a muitos a oportunidade de deixar de ser meras vítimas da sociedade injusta que vivemos para se constituírem em agentes transformadores desta mesma realidade).

Enfim, os atos de indisciplina (e de violência) devem ser resolvidos no âmbito do próprio sistema educacional, atendidas as regras legais e aquelas por ele mesmo instituídas (com intervenção e respostas imediatas, de molde a impedir uma progressão na conduta que vai se tornando cada vez mais grave e reprovável), somente se encaminhando as questões ao sistema da Justiça da Infância e Juventude (aí incluído o Conselho Tutelar), após esgotados os recursos escolares. Por outro lado, quando da prática de um ato infracional, o sistema educacional não pode se substituir ao sistema da Justiça da Infância e Juventude, devendo o caso ser apreciado e julgado nesta instância. Sem se pretender levar a polícia para dentro da escola (e propiciar assim situações humilhantes ou vexatórias, bem como as que transformem o espaço da escola - que se quer libertário - em campo de opressão), cabe anotar que, assim como ocorre com o adulto, o ECA prevê a possibilidade da apreensão em flagrante do adolescente encontrado praticando um ato infracional (tal procedimento pode ser levado a cabo por qualquer do povo, enquanto a autoridade policial tem o dever de realizá-lo). A contenção de atos infracionais junto ao sistema educacional se fará tanto mais positivamente quanto for a integração do mesmo com a Justiça de Infância e Juventude e com o Conselho Tutelar, criando-se espaços de reflexão conjunta acerca da vida institucional e estabelecendo-se, dentro do possível, critérios para a intervenção frente aos variados comportamentos anti-sociais experimentados.

Conclua-se com o raciocínio de que o Estatuto da Criança e do Adolescente antes de se constituir num estorvo pode ser utilizado enquanto importante instrumento de salvaguarda do sistema educacional, em especial quando dispõe que o princípio constitucional da prioridade absoluta para as crianças e adolescentes significa preferência na formulação e execução das políticas sociais públicas, assim como destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e juventude (art. 4°, par. único, letras c e d, do ECA). Quanto ao educando, pessoa em desenvolvimento que tem direito de vivenciar condições favoráveis para seu sucesso no processo de ensino e aprendizagem, o registro final serve para a reafirmação de ser ele a medida de todas as coisas no sistema educacional, merecedor de formação que venha no futuro credenciá-lo agente responsável pela tarefa indicada como um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil que é o de instalar uma sociedade livre, justa e solidária.

 

Sobre o autor:
Olympio de Sá Sotto Maior Neto é Procurador de Justiça do Ministério Público do Estado do Paraná, aguerrido defensor das causas da infância e da juventude e foi por vários anos Coordenador do CAOPCA/MPPR, atualmente é Procurador-Geral do MPPR e Presidente do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais - CNPG, empossado em 15/10/2009.

 

Matérias relacionadas: (link interno)
»  Doutrina - Educação

Referências: (links externos)
»  Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
»  ECA - Estatuto da Criança e do Adolescente - Lei nº 8.069 (13/07/1990)
»  Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - Lei nº 9.394 (20/12/1996)

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